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French to German: Zur Privatisierung im Strafwesen General field: Social Sciences Detailed field: Social Science, Sociology, Ethics, etc.
Source text - French La privatisation pénitentiaire [Privatisierung im Strafvollzug] en France et en Allemagne : esquisse d’une comparaison socio-historique
Originaltext Kapitel 1 :
I. Introduction : les raisons d’une comparaison
Comparer le développement actuel de la privatisation pénitentiaire en Allemagne avec l’expérience française en la matière revient à décrire une sorte d’anomalie historique. En effet, au regard de l’histoire pénitentiaire respective de ces deux pays, les rôles de précurseur et d’imitateur sont pour une fois renversés.
Traditionnellement, dans le domaine des prisons, la France occupe une position de mauvais élève européen et d’éternel retardataire, notamment par rapport à l’Allemagne. Certes, dans la République fédérale aussi, la réalité pénitentiaire a régulièrement été une cible de critiques et une source de controverses, généralement en tant que zone d’exception aux normes générales de l’État de droit. Même dans les périodes où l’Allemagne pouvait passer pour un exemple à suivre, comme dans les années 1980 qui furent marquées par une tendance à la baisse de l’incarcération, il était possible de mettre en lumière les insuffisances et les contradictions d’une situation en réalité fragile, ainsi que l’écart immense séparant les réalités des prétentions (Prowse, Wilson, Weber 1992). Cependant, par comparaison, la France apparaît toujours à la traîne du voisin allemand. Celui-ci sert alors parfois de point de repère, voire de modèle à suivre. On peut en donner des illustrations probantes, empruntées au XIXe et au XXe siècle. En 1831, le préfacier et traducteur français des Vorlesungen über die Gefängnisskunde de Nikolaus H. Julius – une œuvre fondatrice de la « science pénitentiaire » européenne – faisait de la France « l’une des contrées les plus arriérées en ce qui concerne le régime des prisons » (Lagarmitte in Julius 1831, p. xiij). Un siècle et demi plus tard, l’adoption en mars 1976 d’une loi pénitentiaire fédérale traduit l’avance allemande sur le plan des exigences juridiques supposées fonder l’État de droit. Cette avance juridique est à la fois formelle et substantielle. D’une part, il n’existe à l’époque aucune loi équivalente en France : malgré une réforme notable en 1975, la législation pénitentiaire y est floue et lacunaire. D’autre part, les dispositions de la loi allemande sont, bien plus clairement qu’en France, orientées vers un objectif de resocialisation des condamnés. Ces dernières décennies, la France a régulièrement été accusée par les juristes de laisser libre cours à l’arbitraire administratif, en raison des déficiences chroniques de son « sous-droit » pénitentiaire. La loi pénitentiaire promulguée en novembre 2009, préparée par un gouvernement de droite, promettait de résoudre ce problème. Très contestée par l’ensemble des organisations professionnelles, syndicales et militantes, elle n’est en réalité pas du tout à la hauteur de la situation. On peut remarquer que, dans un rapport de 2004, la Commission nationale consultative aux droits de l’homme, une institution officielle dépendante du gouvernement, conseillait explicitement de prendre exemple sur l’Allemagne en termes de régulation juridique de l’exécution des peines (CNCDH 2004).
Ainsi, la France a souvent manifesté un « complexe d’infériorité » par rapport à l’Allemagne dans le domaine des prisons, qu’il soit objectivement justifié ou non. Or, avec la privatisation partielle [Teilprivatisierung] de la gestion des prisons, la France prend en quelque sorte sa revanche. Pour une fois, elle occupe une position de pionnier, tandis que l’Allemagne occupe une position de copieur. Le processus est en effet précoce en France, où il débute au milieu des années 1980. On peut repérer quelques échos médiatiques de cette opération côté allemand (Die Zeit 1986). Exceptionnellement, la France apparaît même comme un leader européen devant le modèle britannique, lequel est aujourd’hui à l’avant-garde de la privatisation carcérale. Au Royaume-Uni en effet, l’essor de la privatisation remonte seulement au début des années 1990, même si ensuite son développement fut plus rapide (Sparks 1994, p. 14-28). La privatisation est désormais solidement implantée en France, où elle fait à peine l’objet de débats. Ce n’est pas à cause de bilans positifs, car ceux-ci sont contestés, mais par un effet d’habitude, de consentement social. En Allemagne par contre, il s’agit encore d’initiatives rares, isolées et disputées. La République fédérale a longtemps été entièrement hostile à toute privatisation pénitentiaire, entravée par une interdiction constitutionnelle. Cette restriction légale permettait jusqu’à très récemment de refuser toute intrusion commerciale dans le domaine punitif comme incompatible avec les principes de l’État de droit. Cependant, pour les partisans d’une tentative de privatisation en Allemagne, l’expérience française constituait une ressource stratégique majeure pour appuyer leur argumentation (pour un exemple, voir Jöhnk 2001). Elle avait l’avantage de représenter une voie intermédiaire, sur le mode de la concession [Beleihung], ne touchant pas au noyau dur des fonctions souveraines [Kernbereich hoheitliche Aufgaben] et évitant par conséquent le caractère radical et démesuré du modèle états-unien.
À cet égard, il est utile de clarifier la terminologie et d’établir un premier parallèle à partir des erreurs courantes relevées par Michael Lindenberg (Lindenberg 1996 ; voir aussi Mayerhofer 1996). Premièrement, le système corporatiste allemand repose déjà sur l’insertion d’acteurs privés à but non lucratif dans le système pénal : la nouveauté n’est donc pas tant la privatisation que la commercialisation. En France, ses partisans aussi bien que ses opposants ont aussi eu tendance à présenter l’événement comme sans précédent, tout à fait nouveau. Pourtant, les historiens ont démontré l’importance des intérêts mercantiles (et non seulement privés) au XIXe siècle. Ils ont souligné l’emprise de l’entreprise sur l’univers carcéral, spécialement dans l’organisation du travail, le cœur du système pénal de l’époque. Les prisons centrales sont alors moins des lieux de contrôle et de surveillance efficaces que des lieux de production, des casernes ouvrières dans lesquelles la vie quotidienne des prisonniers se réglait sur les besoins en main-d’œuvre et l’exigence de profit des entrepreneurs locaux (Petit 1990). Le sens de la « privatisation » doit donc être apprécié en la replaçant dans la longue durée historique (pour une comparaison incluant l’Allemagne, voir Bretschneider 2003). Deuxièmement, cette commercialisation n’implique aucune dichotomie entre État et agents privés. Étant donné le rôle décisif des ressources étatiques dans le transfert de compétences, on peut parler d’une « privatisation étatisée ». Les conceptions simplistes de la privatisation ont été battus en brèche depuis longtemps, et l’on sait que l’affaiblissement de l’État est plutôt sa recomposition fonctionnelle („vom Herrschaftsmonopolisten zum Herrschaftsmanager“ selon l’expression de Genschel, Zangl 2008), voire son renforcement dans certains domaines, comme la surveillance préventive et le contrôle répressif (Hibou, 2004). Troisièmement, l’introduction d’une logique commerciale dans le domaine carcéral n’est pas une solution, mais un problème. Autrement dit, sous une apparence trompeuse de neutralité, la rationalisation managériale qui sous-tend l’effort de privatisation est porteuse d’une forte charge politique. En France plus encore qu’en Allemagne, la pertinence du terme même de « privatisation » est elle-même un élément de la bataille politique. Officiellement, des euphémismes issus du vocabulaire administratif ou juridique sont plus volontiers employés, tels que « gestion mixte », « gestion déléguée » ou « gestion habilitée ». On retrouve ici une logique sur laquelle Pierre Bourdieu a souvent insisté : le fait que les affrontements symboliques, et en particulier les luttes ayant pour enjeu la définition socialement légitime des phénomènes sociaux, font partie intégrante des affrontements politiques (Bourdieu 1994).
Il est important de préciser que l’enjeu principal de cet article n’est pas d’établir un bilan critique de l’expérience française, pour déterminer si elle peut ou non servir de modèle pour l’Allemagne. Dresser tel bilan serait certes instructif, mais risque de déboucher sur un problématique gestionnaire, et non socio-historique. Il s’agit en revanche d’esquisser une sociologie historique comparée, sur la base d’un parti pris : souligner les spécificités des configurations de chaque pays, plutôt que privilégier les similitudes les plus visibles. Bien sûr, si l’on se place d’un point de vue général, la France et l’Allemagne sont certainement emportées tous deux dans la même tendance de fond. C’est d’ailleurs une tendance mondiale, comme en témoignent des rapports publiés par le Public Services International Research Unit de l’Université de Greenwich (www.psiru.org/justice). Les facteurs explicatifs généraux de la privatisation sont largement communs, à commencer par le mouvement général de privatisation des entreprises d’État et des services publics, que la faible marge de manœuvre budgétaire résultant de l’assèchement monétariste des finances publiques n’a fait qu’accentuer. Il en va de même des arguments de justification : lutter contre la surpopulation et la vétusté des infrastructures, améliorer les conditions matérielles de détention, favoriser l’encellulement individuel, etc. En somme, il est facile de repérer les analogies entre les deux pays ou de les englober dans une même phase historique marquée par l’avènement du néolibéralisme, ou plus précisément d’un « neue Geist des Kapitalismus » (Boltanski, Chiapello, 2003) construit en réaction à la crise de 1968. Ces éléments étant clairs, on choisit ici d’examiner de plus près l’expérience française, en insistant sur ce qui la sépare de l’expérience germanique au moins autant que sur ce qui l’en rapproche. Nous verrons notamment qu’en raison des différences de structuration administrative et spatiale entre les deux pays, le processus se déroule en France de façon plus linéaire dans le temps et plus homogène dans l’espace. C’est sur cette base qu’on pourra ensuite établir une analyse comparative plus solide et plus générale, dans laquelle la privatisation de la gestion pénitentiaire sert de révélateur des transformations contemporaines du capitalisme et de l’État.
Translation - German I. Einleitung : Ein Vergleich - wozu?
Stellt man die gegenwärtige Entwicklung der Privatisierung im Strafvollzug in Deutschland den Erfahrungen Frankreichs in diesem Bereich gegenüber, bedeutet das, ein wenig mit den historischen Normen zu brechen. Wenn man die Geschichte des Strafvollzugs(wesens) der beiden Länder gegenüberstellt, sind die Rollen des Lehrmeisters und Schülers nämlich einmal vertauscht.
Im Strafwesen nimmt Frankreich – insbesondere im Vergleich zu Deutschland - traditionellerweise die Rolle des schlechten europäischen Schülers und ewigen Nachzüglers ein. Allerdings stand die Strafvollzugspraxis als ein Gebiet, in dem die allgemeingültigen Normen des Rechtsstaates keine Anwendung finden, auch in der Bundesrepublik Deutschland regelmäßig im Kreuzfeuer der Kritik und gab Anlass zu Kontroversen. Selbst in Zeiten, als man Deutschland Vorbildwirkung zubilligen konnte, wie in den 1980er Jahren, in denen die Zahl der Inhaftierungen tendenziell rückläufig war, konnte man auf Unzulänglichkeiten und Widersprüche einer in Wahrheit instabilen Lage und auch auf die enorme Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit aufmerksam machen (Prowse, Wilson, Weber 1992). Im (direkten) Vergleich jedoch scheint Frankreich seinem deutschen Nachbarn stets nachzuhinken. Damit wird dieser bisweilen zum Bezugspunkt, ja sogar zum Vorbild. Dafür lassen sich aussagekräftige Belege aus dem 19. und 20. Jahrhundert anführen. 1831 bezeichnete der französische Übersetzer und Verfasser des Vorworts zu den « Vorlesungen über die Gefängniskunde » von Nikolaus H. Julius – ein Grundsatzwerk der europäischen „Strafrechtswissenschaften“ – Frankreich als „eines der rückständigsten Gebiete hinsichtlich seines Strafsystems“ (Lagarmitte in Julius 1831, p.xiij) Noch eineinhalb Jahrhunderte später äußert sich der Vorsprung Deutschlands in Bezug auf die juristischen Voraussetzungen, die die Grundlage der Rechtsstaatlichkeit bilden, durch die Verabschiedung eines föderalen Strafgesetzes im Jahr 1976. Dieser Vorsprung des deutschen Rechtswesens äußert sich formal wie substantiell. Einerseits gibt es in Frankreich nämlich noch immer kein gleichwertiges Gesetz: Trotz einer beachtlichen Reform 1975 ist die Strafgesetzgebung dort unscharf und lückenhaft. Zum anderen zielen die Bestimmungen des deutschen Gesetzes aber auch viel deutlicher als in Frankreich auf die Resozialisierung der Häftlinge ab. In den vergangenen Jahrzehnten wurde Frankreich von Juristen regelmäßig bezichtigt, der administrativen Willkür freien Lauf zu lassen, weil das Strafrecht innerhalb des Rechtswesens stets als „Recht zweiten Ranges“ behandelt wurde. Das im November 2009 erlassene Strafgesetz, das von einer Regierung der (politischen) Rechten ausgearbeitet wurde, versprach dieses Problem zu lösen. Tatsächlich stieß es auf sehr starke Widerstände bei allen Berufsverbänden, Gewerkschaften und militärischen Organisationen und wird seinen Ansprüchen in keiner Weise gerecht. Dazu lässt sich auch anmerken, dass die „Commission nationale consultative aux droits de l’homme“ (Der nationale Ausschuss zur Beratung in Menschenrechtsfragen), eine regierungsabhängige offizielle Einrichtung, in einem Bereicht aus dem Jahr 2004 ausdrücklich dazu riet, in rechtlichen Belangen des Strafvollzugs dem Beispiel Deutschlands zu folgen (CNCDH 2004).
So offenbarte Frankreich, zu Recht oder zu Unrecht, gegenüber Deutschland des Öfteren einen « Minderwertigkeitskomplex » in Bezug auf Haftfragen. Mit der Teilprivatisierung des Strafvollzugsystems schlägt Frankreich nun aber in gewisser Weise zurück. Hier fällt den Franzosen einmal eine Vorreiterrolle zu, während Deutschland die Rolle des Imitators einnimmt. Tatsächlich beginnt der Privatisierungsprozess in Frankreich sehr früh, nämlich Mitte der 1980er Jahre. Er stößt auch in Deutschland auf mediales Echo (Die Zeit, 1986). Frankreich hält dabei ausnahmsweise sogar dem Vergleich mit dem britischen Modell stand, dem heute die Vorreiterrolle in Sachen Privatisierung des Strafvollzugs zufällt, und übernimmt die Rolle des europäischen leaders. Im Vereinten Königreich kam es nämlich erst in den 1990er Jahren zu einer deutlichen Zunahme an Privatisierungen, obgleich sich die Entwicklung dort dann rascher vollzog (Sparks 1994, S. 14-28). In Frankreich hat sich die Privatisierung inzwischen fest eingebürgert und bietet kaum noch Anlass für Diskussionen. Grund dafür sind nicht die Geschäftszahlen, denn diese sind umstritten, sondern ist ein Gewohnheitseffekt, eine Art allgemeingesellschaftliche Akzeptanz. In Deutschland dagegen gibt es erst einige wenige, vereinzelte und umstrittene Privatisierungsinitiativen. In der Bundesrepublik stand man, eingeschränkt durch ein Verfassungsgesetz, jedweder Privatisierung im Strafvollzug nämlich lange vollkommen ablehnend gegenüber. Diese gesetzliche Beschränkung ermöglichte es bis vor kurzem noch, jedwede Art der Kommerzialisierung als mit dem Rechtsstaat unvereinbar zu unterbinden. Allerdings lieferten die diesbezüglichen französischen Bestrebungen den Anhängern eines Privatisierungsversuchs in Deutschland eine strategisch wichtige Argumentationshilfe (vergleiche zum Beispiel Jöhnk 2001). Der Vorteil des französischen Modells lag in der Wahl eines Mittelwegs, den man im Hinblick auf die Nutzungsrechte beschritt, indem man den Kernbereich hoheitlicher Kompetenzen unangetastet ließ und sich dadurch klar vom radikalen und überzogenen Charakter des amerikanischen Modells abgrenzte.
In diesem Zusammenhang erscheint es nützlich, die Begrifflichkeiten abzuklären und fußend auf den von Michael Lindenberg (Lindenberg 1996; vergleiche auch Mayerhofer, 1996) aufgezeigten weit verbreiteten Fehleinschätzungen einen ersten Vergleich (zwischen den beiden Ländern)anzustellen. Zunächst beruht das deutsche System der Körperschaften und Verbände bereits auf der Eingliederung gemeinnütziger privater Akteure im Strafwesen: Die Neuerung liegt also weniger in einer Privatisierung als in einer Kommerzialisierung. In Frankreich neigten Anhänger wie Gegner nun aber auch dazu, den Privatisierungsprozess als völliges Novum, etwas noch nie da Gewesenes darzustellen. Gleichwohl lenkten Historiker die Aufmerksamkeit auf den Einfluss geschäftlicher Interessen (nicht nur privater Natur) im 19. Jahrhundert. Sie wiesen auf den unternehmerischen Einfluss hin, dem die Gefängniswelt insbesondere in Bezug auf die Arbeitsgestaltung, Herzstück des damaligen Strafwesens, unterlag. Die Zentralstrafanstalten sind also weniger effiziente Überwachungs- und Kontroll- als viel mehr Produktionsstätten, Arbeitslager, in denen sich der Alltag der Gefangenen nach dem Bedarf an Arbeitskraft und den Profitansprüchen der örtlichen Unternehmer richtete (Petit 1990). Um den Zweck der Privatisierung zu verstehen, müssen wir sie also in ihrem langen geschichtlichen Kontext bewerten (für einen erweiterten Vergleich mit Deutschland siehe dazu Bretschneider 2003). Zweitens impliziert diese Kommerzialisierung keine Dichotomie zwischen Staat und privaten Akteuren. Berücksichtigt man die entscheidende Rolle staatlicher Mittel bei der Neuverteilung (Übertragung) der Kompetenzen, kann von einer „verstaatlichten Privatisierung“ gesprochen werden. Die einseitigen Vorstellungen von der Privatisierung (und ihren Auswirkungen) gelten ja schon seit langem als widerlegt und man weiß inzwischen, dass die Schwächung des Staates zugleich seine funktionelle Erneuerung darstellt („vom Herrschaftsmonopolisten zum Herrschaftsmanager“ wie Genschel es formuliert, Zangl 2008), ja sogar zu seiner Stärkung in gewissen Bereichen, wie etwa der präventiven Überwachung und der Kontrolle im Strafvollzug (Hibou 2004) führt. Drittens ist die Einführung einer Marktlogik (des Marktgedankens) im Strafwesen keine Lösung, sondern ein Problem. Mit anderen Worten, das unternehmerische Rationalisieren, das mit den Privatisierungsbestrebungen einhergeht, verbirgt hinter einem trügerischen Schein von Neutralität einen gewichtigen politischen Auftrag. Schon der Begriff „Privatisierung“ als solcher ist in Frankreich mehr noch als in Deutschland Gegenstand der politischen Auseinandersetzung. Von offizieller Seite greift man lieber auf Euphemismen aus dem administrativen und juridischen Sprachgebrauch wie „Mischverwaltung“, „ausgelagerte Verwaltung“ oder „Verwaltungsbefugnis“ zurück. Hier begegnen wir einer Logik, auf die Pierre Bourdieu oft verwies: nämlich der Tatsache, dass politische Auseinandersetzungen immer auch symbolische mit einschließen, insbesondere wenn es um das Ringen um die allgemein akzeptierte Beschreibung gesellschaftlicher Vorgänge geht (Bourdieu 1994).
Klarzustellen ist, dass das Hauptaugenmerk dieses Artikels nicht auf einer kritischen Untersuchung des französischen Modells hinsichtlich einer möglichen Vorbildwirkung auf Deutschland liegt. Eine solche Untersuchung wäre zwar durchaus instruktiv, droht aber in eine betriebswirtschaftliche Fragestellung abzugleiten. Nun geht es aber darum, einen sozialgeschichtlichen Vergleich anzudeuten, wobei der Fokus in diesem Artikel mehr auf den jeweiligen nationalen Besonderheiten jedes Landes als auf den offenkundigen Ähnlichkeiten zu liegen kommen soll. Ganz allgemein betrachtet werden Frankreich und Deutschland natürlich von derselben Grundhaltung getragen. Dabei handelt es sich ja auch um eine weltweite Entwicklung, wie veröffentlichte Berichte des „Public Services International Research Unit de l’Université de Greenwich“ (www.psiru.org/justice) belegen. Die allgemeinen Voraussetzungen für die Privatisierung sind fast überall dieselben, allen voran die allgemeinen Bestrebungen, staatliche Unternehmen und den öffentlichen Dienst zu privatisieren, die der enge budgetäre Handlungsspielraum, der sich aus der Auszehrung des öffentlichen Staatshaushaltes ergab, noch weiter verstärkte. Ebenso die Argumente für die Notwendigkeit der Privatisierung: Kampf gegen Überbelegung und veraltete Infrastrukturen in den Strafanstalten, Verbesserung der äußeren Haftbedingungen, die Möglichkeit vermehrter Unterbringung in Einzelzellen usw. Alles in allem lassen sich die Analogien zwischen den beiden Ländern leicht herausstreichen und demselben geschichtlichen Abschnitt zuordnen, nämlich dem aufstrebenden Neoliberalismus oder genauer dem „neuen Geist des Kapitalismus“ (Boltanski, Chiapello, 2003), der in Reaktion auf die Krise der 1968er entstand. Mit diesem Wissensstand soll hier das französische Modell zur näheren Betrachtung herangezogen werden, wobei den Unterschieden zu den Erfahrungen in Deutschland zumindest ebensoviel Aufmerksamkeit zukommen wird wie den Gemeinsamkeiten. Insbesondere wird sich weisen, dass der Privatisierungsprozess aufgrund der unterschiedlichen administrativen und räumlichen Strukturen der beiden Länder in Frankreich homogener und linearer verläuft. Auf dieser Grundlage lässt sich im Anschluss eine umfassendere und zuverlässigere vergleichende Analyse erstellen, mithilfe derer sich über die Privatisierung der Strafverwaltung aktuelle Veränderungen im Wesen des Staatskapitalismus begreifen lassen.
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Leopold-Franzens Universität Innsbruck (Master in 2005)